{"id":71,"date":"2011-06-16T17:53:50","date_gmt":"2011-06-16T17:53:50","guid":{"rendered":"http:\/\/www.studiolegalecreaco.it\/2011\/06\/16\/class-action-contro-pa\/"},"modified":"2011-06-16T17:53:50","modified_gmt":"2011-06-16T17:53:50","slug":"class-action-contro-pa","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.creacodigrazia.it\/site\/class-action-contro-pa\/","title":{"rendered":"Studio Legale & Tributario – Creaco: Class Action e Pubblica Amministrazione"},"content":{"rendered":"
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A quasi un anno di distanza dall\u2019entrata in vigore del D. Lgs. n. 198\/2009 il T.A.R. del Lazio, con la sentenza n. 552\/2011 ha accolto la prima <\/em>class action contro la Pubblica Amministrazione; questa pronuncia potrebbe dare nuova linfa ad uno strumento che era stato bollato, forse troppo presto, come inutile.<\/em><\/p>\n

Contrordine! La class action<\/em> pubblica, introdotta dal D. Lgs. 20 dicembre 2009 n. 198 funziona: dopo le tante critiche che hanno accompagnato l\u2019istituto fin dalla sua introduzione bollandolo come sostanzialmente inutile e a distanza di quasi un anno dall\u2019entrata in vigore del sopracitato decreto, \u00e8 arrivata la prima pronuncia giudiziale di condanna delle Amministrazioni.<\/p>\n

Il T.A.R. Lazio-Roma, Sez. III bis, con sentenza n. 552 del 20 gennaio 2011<\/span><\/a>, ha accolto il ricorso proposto dal Codacons, condannando i Ministeri dell\u2019Istruzione e dell\u2019Economia ad emanare \u2013 nel termine di quattro mesi \u2013 il piano generale di edilizia scolastica. L\u2019importanza della pronuncia risiede non solo nella statuizione relativa al merito con cui il Giudice Amministrativo ha sanzionato l\u2019inerzia delle Amministrazioni interessate, ma forse \u2013 soprattutto \u2013 nella statuizione relativa all\u2019ammissibilit\u00e0 dell\u2019azione e alla proponibilit\u00e0 del rimedio previsto dal D. Lgs. n. 198\/2009; si tratta di una decisione ancor pi\u00f9 interessante se solo si pensa che si tratta del primo (e finora unico) precedente e, probabilmente, rivitalizzer\u00e0 un istituto che \u2013 finora \u2013 ha ricevuto pi\u00f9 critiche che giudizi positivi.<\/p>\n

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Il D. Lgs. n. 198\/2009 e la <\/strong><\/em>class action<\/strong> pubblica<\/strong><\/em><\/p>\n

Come noto, la class action <\/em>(o azione collettiva) \u00e8 una particolare azione legale che pu\u00f2 essere intrapresa da uno o pi\u00f9 soggetti \u2013 membri di una categoria di cittadini, consumatori o utenti \u2013 con l\u2019obiettivo di risolvere una questione di rilevanza comune ottenendo una pronuncia efficace anche per tutti gli altri soggetti che si trovino nella stessa posizione giuridica.<\/p>\n

Tale tipo di azione, tradizionalmente affermatasi negli ordinamenti di common law<\/em>, \u00e8 stata solo recentemente introdotta nel nostro Paese con l\u2019art. 140-bis del Codice del Consumo (D. Lgs. n. 206\/2005); tale norma, tuttavia, prevedeva l\u2019esperibilit\u00e0 dell\u2019azione collettiva solo nei confronti di soggetti privati e non anche delle Pubbliche Amministrazioni.<\/p>\n

A tale lacuna ha posto rimedio la legge 4 marzo 2009, n. 15 (c.d. \u201cLegge Brunetta\u201d) che, nel conferire al Governo una delega finalizzata \u201call\u2019ottimizzazione della produttivit\u00e0 del lavoro pubblico e alla efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni<\/em>\u201d ha delineato i principi e i criteri per la definizione di una class action<\/em> da proporsi contro le Amministrazioni e i concessionari di servizi pubblici che ledano \u201cinteressi giuridicamente rilevanti per una pluralit\u00e0 di utenti o consumatori<\/em>\u201d <\/em>(art. 4, comma 2, lett. l); tali principi erano:<\/p>\n

1) consentire la proposizione dell\u2019azione anche ad associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati;<\/p>\n

2) devolvere il giudizio alla giurisdizione esclusiva e di merito del giudice amministrativo;<\/p>\n

3) prevedere come condizione di ammissibilit\u00e0 che il ricorso sia preceduto da una diffida all\u2019amministrazione o al concessionario ad assumere, entro un termine fissato dai decreti legislativi, le iniziative utili alla soddisfazione degli interessati; in particolare, prevedere che, a seguito della diffida, si instauri un procedimento volto a responsabilizzare progressivamente il dirigente competente e, in relazione alla tipologia degli enti, l\u2019organo di indirizzo, l\u2019organo esecutivo o l\u2019organo di vertice, a che le misure idonee siano assunte nel termine predetto;<\/p>\n

4) prevedere che, all\u2019esito del giudizio, il giudice ordini all\u2019Amministrazione o al concessionario di porre in essere le misure idonee a porre rimedio alle violazioni, alle omissioni o ai mancati adempimenti di cui all\u2019alinea della presente lettera e, nei casi di perdurante inadempimento, disponga la nomina di un commissario, con esclusione del risarcimento del danno, per il quale resta ferma la disciplina vigente;<\/p>\n

5) prevedere che la sentenza definitiva comporti l\u2019obbligo di attivare le procedure relative all\u2019accertamento di eventuali responsabilit\u00e0 disciplinari o dirigenziali;<\/p>\n

6) prevedere forme di idonea pubblicit\u00e0 del procedimento giurisdizionale e della sua conclusione;<\/p>\n

7) prevedere strumenti e procedure idonei ad evitare che l\u2019azione in questione nei confronti dei concessionari di servizi pubblici possa essere proposta o proseguita nel caso in cui un\u2019autorit\u00e0 indipendente o comunque un organismo con funzioni di vigilanza e controllo nel relativo settore abbia avviato sul medesimo oggetto il procedimento di propria competenza.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Il Governo ha provveduto a dare esecuzione alla delega approvando il decreto legislativo 20 dicembre 2009, n. 198, che fornisce a cittadini e utenti uno strumento di tutela aggiuntivo rispetto a quelli previsti dal Codice del processo amministrativo (D. Lgs. n. 104\/2010), azionabile da singoli \u201ctitolari di interessi giuridicamente rilevanti od omogenei per una pluralit\u00e0 di utenti e consumatori<\/em>\u201d o anche \u201cda associazioni o comitati a tutela degli interessi dei propri associati<\/em>\u201d (art. 1).<\/p>\n

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L\u2019oggetto della tutela, innovativamente riconosciuta nei confronti di PA e concessionari di pubblici servizi, sono gli interessi \u2013 facenti capo alla pluralit\u00e0 di individui sopra descritta \u2013 che si assumono lesi:<\/p>\n

a) dalla violazione di termini o dalla mancata emanazione di atti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento;<\/p>\n

b) dalla violazione degli obblighi contenuti nelle carte di servizi;<\/p>\n

c) dalla violazione di standard<\/em> qualitativi ed economici;<\/p>\n

d) dall\u2019omesso esercizio di poteri di vigilanza di controllo o sanzionatori.<\/p>\n

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La ratio<\/em> dell\u2019introduzione dell\u2019azione di classe nei confronti della PA sembra evidente: garantire il corretto svolgimento della funzione amministrativa o la corretta erogazione dei servizi attraverso un vero e proprio \u201ccontrollo diffuso\u201d sull\u2019adozione da parte degli Enti di tutti gli atti che consentano all\u2019Amministrazione di dare piena attuazione ai principi di efficienza, efficacia ed economicit\u00e0.<\/p>\n

Di conseguenza, non possono esservi dubbi sul fatto che la class action<\/em> contro la PA si differenzi in modo sostanziale da quella prevista dal Codice del Consumo; infatti, con la prima si ristabiliscono gli standard<\/em> di efficienza e produttivit\u00e0 deviati dalla scorretta gestione della cosa pubblica, mentre con la seconda si risarcisce un danno a seguito di una lesione generata nell\u2019ambito dell\u2019attivit\u00e0 privatistica svolta da produttori e fornitori di beni e di servizi. Dal punto di vista processuale ci\u00f2 si traduce in una differenza del petitum<\/em>, vale a dire dell\u2019oggetto della domanda giudiziale: condanna al risarcimento danni nel caso dell\u2019azione promossa ai sensi dell\u2019art. 140-bis Cod. Cons., condanna ad assumere comportamenti virtuosi e rispettosi delle norme nel caso dell\u2019azione intrapresa ai sensi del D. Lgs. n. 198\/2009.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

I dubbi della dottrina<\/strong><\/em><\/p>\n

La class action <\/em>pubblica \u00e8 stata oggetto di forti critiche, non solo da parte della dottrina e delle associazioni dei consumatori, ma \u2013 addirittura \u2013 del Consiglio di Stato che, nel parere reso sulla bozza di decreto, aveva evidenziato numerosi limiti e profili di perplessit\u00e0.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Da pi\u00f9 parti si era profetizzato che il testo fosse oltremodo generico e vago e che il rischio fosse che dall\u2019approvazione del provvedimento sarebbe derivata \u201cmolta esposizione mediatica e poca sostanza\u201d; tali critiche, unitamente ad alcune disposizioni poco felici, hanno senza dubbio scoraggiato la proposizione del rimedi di classe e non si \u00e8 verificato il paventato intasamento delle aule dei T.A.R. sull\u2019onda della caccia all\u2019Amministrazione sprecona.<\/p>\n

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Innanzitutto si \u00e8 osservato che il termine class action<\/em> \u00e8 utilizzato impropriamente (sarebbe sicuramente pi\u00f9 corretto chiamarla \u201ccivic action<\/em>\u201d, azione civica), dal momento che non \u00e8 previsto alcun diretto beneficio in capo a chi la attiva, a differenza di quanto previsto nel caso dell\u2019azione di classe vigente nel campo dei servizi e del commercio. L\u2019impossibilit\u00e0 di ottenere direttamente il risarcimento (una volta emessa la pronuncia di condanna \u00e8 sempre possibile esperire gli ordinari rimedi per richiedere il risarcimento) rappresenta una grave menomazione, tenuto conto del fatto che \u2013 al contrario \u2013 la proposizione dell\u2019azione comporta dei costi, anche in considerazione della circostanza per cui i procedimenti in questione non sono resi esenti dal versamento del Contributo Unificato previsto dal D.P.R. n. 115\/2002.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Ulteriori perplessit\u00e0 sono state sollevate dalla previsione, contenuta nell\u2019art. 8, D. Lgs. n. 198\/2009, per cui dall\u2019attuazione della class action<\/em> \u201cnon devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica<\/em>\u201d; se il giudice, nel condannare l\u2019Amministrazione, deve tener conto dell\u2019organico e delle risorse dell\u2019Ente, potrebbe trovarsi nell\u2019impossibilit\u00e0 di rendere il provvedimento richiesto dai cittadini.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Non aveva convinto neanche la norma transitoria contenuta nell\u2019art. 7, D. Lgs. n. 198\/2009, secondo cui \u201cin ragione della necessit\u00e0 di definire in via preventiva gli obblighi contenuti nelle carte di servizi e gli standard qualitativi ed economici di cui all\u2019articolo 1, comma 1, e di valutare l\u2019aspetto finanziario e amministrativo degli stessi nei rispettivi settori, la concreta applicazione del presente decreto alle amministrazioni ed ai concessionari di servizi pubblici \u00e8 determinata, fatto salvo quanto stabilito dal comma 2, anche progressivamente, con uno o pi\u00f9 decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro per la Pubblica Amministrazione e l\u2019Innovazione, di concerto con il Ministero dell\u2019Economia e delle Finanze e di concerto, per quanto di competenza, con gli altri Ministri interessati\u201d<\/em>.<\/p>\n

Dal momento che le Amministrazioni sono state sostanzialmente inerti (uno dei pochi Enti che ha adottato l\u2019atto richiesto dall\u2019art. 7 \u00e8 stato il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti<\/span><\/a>), il rischio era quello di ritenere che la norma transitoria \u2013 in realt\u00e0 \u2013 contenesse un vero e proprio rinvio sine die <\/em>per l\u2019applicazione della class action<\/em>.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

La sentenza T.A.R. Lazio n. 552\/2011 <\/strong><\/em><\/p>\n

Tuttavia, proprio mentre lo scetticismo iniziava a prevalere, \u00e8 arrivata la pronuncia positiva sulla prima azione collettiva intrapresa ai sensi del D. Lgs. n. 198\/2009; come anticipato, si tratta della sentenza T.A.R. Lazio-Roma n. 552\/2011 con la quale i Ministeri dell\u2019Istruzione e dell\u2019Economia sono stati condannati ad emanare il piano generale di edilizia scolastica.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

In questa sede appare opportuno concentrarsi sulla parte della pronuncia con cui il Collegio si \u00e8 espresso sull\u2019ammissibilit\u00e0 del rimedio prima dell\u2019adozione dei decreti attuativi da parte delle Amministrazioni interessate. In particolare, il T.A.R. Lazio ha affermato che l\u2019art. 7 descrive \u201cuna norma incompleta che, avendo individuato in via generale e astratta posizioni giuridiche di nuovo conio, oltre che strumenti azionabili per la relativa tutela, ma non i parametri specifici della condotta lesiva, necessita di una ulteriore previsione normativa, agganciata alla peculiarit\u00e0 e concretezza dell\u2019assetto organizzativo dell\u2019agente ed ai limiti della condotta diligente dal medesimo esigibili, ferme restando le risorse assegnate<\/em>\u201d.<\/p>\n

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Il Collegio romano ha tuttavia significativamente affermato che tale discorso non vale per quelle norme del D. Lgs. n. 198\/2009 che individuano fattispecie completamente definite in ogni loro aspetto, ivi compresa l\u2019esatta perimetrazione del comportamento lesivo. Il riferimento, in questo caso \u00e8 all\u2019obbligo di emanazione di \u201catti amministrativi generali obbligatori e non aventi contenuto normativo da emanarsi obbligatoriamente entro e non oltre un termine fissato da una legge o da un regolamento<\/em>\u201d. In queste ipotesi tutto \u00e8 compiutamente predeterminato: la posizione giuridica tutelata \u00e8 correlata all\u2019emanazione di un atto le cui caratteristiche sono declinate direttamente dal legislatore, \u00e8 regolamentata l\u2019azione in relazione a tutti i profili rilevanti, \u00e8 disciplinato il conseguente processo.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

La conclusione per cui, nei casi di omissione di atti amministrativi generali o mancato rispetto dei termini, non vi \u00e8 alcun valido motivo per escludere l\u2019immediata operativit\u00e0 del D. Lgs. n. 198\/2009 appare particolarmente felice e condivisibile; del resto, tale orientamento interpretativo \u00e8 suffragato dalla Direttiva n. 4<\/span><\/a> adottata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri \u2013 Dipartimento della Funzione Pubblica in data 25 febbraio 2010 ed avente ad oggetto \u201cattuazione dell\u2019art. 7 del decreto legislativo 20 dicembre 2009, 198<\/em>\u201d.<\/p>\n

\u00a0<\/p>\n

Gi\u00e0 nella Direttiva n. 4\/2010 si leggeva che, senza attendere l\u2019adozione degli atti regolamentari, possono essere comunque proposte le class action<\/em> relative a:<\/p>\n